Les politiques économiques européennes

L’Union européenne constitue un vaste espace économique mais également politique. La dimension politique est d’autant plus importante que les centres de décisions sont centralisés ou décentralisés et que les intérêts des différents États membres peuvent être divergents. De plus, les enjeux s’inscrivent à la fois sur le court terme et sur le long terme et sont pris en compte par les politiques conjoncturelles et structurelles . Avec l’arrivée de l’euro, le problème de la coordination des politiques budgétaires des différents États membres et de la politique monétaire se pose. Organisée autour d’un centre de décision centralisé, la banque centrale européenne, la politique monétaire pré­ sente la particularité de s’imposer à l’ensemble des pays membres de la zone euro, tout en ne concernant pas les autres États membres de l’Union qui n’ont pas encore adhéré au projet de monnaie unique européenne.

Sur le plan structurel, les politiques économiques ont de multiples objectifs. Elles doivent, tout d’abord, contribuer à accélérer la convergence en matière de développement économique et social. De plus, à travers la politique de concurrence, la politique commerciale commune ou bien encore la politique agricole commune, les pouvoirs publics doivent assurer une mission de régulation des marchés.

Contraintes et objectifs des politiques conjoncturelles

Les décisions en matière de politique monétaire sont prises par le Conseil des gouverneurs. La banque centrale européenne a pour objectif principal de maintenir la stabilité des prix dans la zone euro même s’il est stipulé également dans le traité de Maastricht que les autorités monétaires se doivent d’apporter leur soutien aux politiques économiques des États membres.

La politique de change qui reste du ressort des autorités politiques est mise en œuvre par la banque centrale européenne. Cette dernière doit arbitrer entre un euro fort qui contribue à maîtriser l’inflation et une monnaie européenne faible par rapport au dollar, ce qui va à l’encontre de l’objectif de stabilité des prix mais favorise le commerce extérieur européen. L’importance de cet arbitrage doit être relativisée au regard du faible degré d’ouverture de la zone euro.

Les politiques budgétaires conservent leur caractère national. Elles sont contraintes par le Pacte de stabilité et de croissance qui mentionne que les déficits budgétaires ne doivent pas dépasser 3 % du PIB et par la clause de non renflouement qui interdit aux États membres de venir en aide à l’un d’entre eux si celui-ci rencontre des difficultés de financement.

Un problème politique majeur se pose lorsque surviennent des chocs asymétriques, frappant de manière inégale, comme leur nom l’indique, les économies européennes. Dans ce cadre et du fait de la faible mobilité du facteur travail en particulier, des déséquilibres importants en matière de chômage et d’inflation peuvent apparaître et persister, comme le montre la théorie des zones monétaires optimales de Mundell. Ce contexte rend la politique monétaire commune inopérante et nécessite une bonne articulation entre les différentes politiques conjoncturelles.

La problématique de l’articulation des politiques conjoncturelles

Contraintes par les niveaux importants des déficits budgétaires et surtout de dettes publiques, les politiques budgétaires ne peuvent jouer que difficilement un rôle actif en matière de stabilisation conjoncturelle. À terme toutefois, lorsque des marges budgétaires pourront être dégagées, se posera, alors, le problème de la bonne articulation entre les politiques budgétaires et monétaires (policy mix). Mais ce problème ne saurait être résolu lui-même sans une coordination des politiques budgétaires.

Actuellement, la coordination des politiques budgétaires est assurée de manière informelle entre les différents États membres au sein de l’Eurogroupe, organe informel réunissant les ministres des Finances des pays membres de la zone euro, et du conseil Ecofin qui réunit cette fois les ministres des Finances des pays membres de l’Union. Cette coordination demeure cependant difficile en raison des divergences d’intérêts qui peuvent apparaître et pose la question de la mise en place d’un fédéralisme budgétaire qui aboutirait à une centralisation des décisions et qui s’appuierait sur un budget européen.

Les différents niveaux de coordination

L’utilisation du budget européen à des fins conjoncturelles pour venir en aide aux économies qui rencontrent des difficultés n’est toutefois pas à l’ordre du jour. D’une part, de nombreuses divergences sont appan1es concernant le financement du budget européen et la contribution des différents États membres. D’autre part, le budget européen reste un instrument dédié à des objectifs de long terme dans le cadre de politiques structurelles.

Les politiques structurelles: réguler, harmoniser, consolider

La politique agricole commune consomme environ 40 % des dépenses du budget européen et en constitue le poste le plus important. Cette politique vise à garantir, notamment, un niveau de prix aux agriculteurs de l’Union européenne. Les instruments de cette politique qui prennent la forme de subventions et de taxation des importations sont une des causes essentielles des conflits commerciaux entre les États-Unis et l’Europe.

Le deuxième poste important du budget européen correspond aux fonds structurels qui doivent permettre d’améliorer la cohésion économique et sociale de l’espace européen. Cette action passe, essentiellement, par des aides aux régions qui enregistrent un retard de développement ou qui connaissent des difficultés structurelles afin de favoriser leur reconversion.

Sur le long terme, la Commission européenne doit veiller à la régulation des marchés. Face au démantèlement des monopoles publics, il s’agit d’instaurer le jeu concurrentiel tout en préservant la notion de service universel afin de protéger les consommateurs en imposant aux entreprises une obligation minimale de service public. De plus, à travers sa politique de concurrence, la Commission européenne sanctionne les pratiques concurrentielles déloyales et les positions dominantes résultant de phénomènes de concentration.

Même si les États membres sont parvenus à un accord sur la fiscalité de l’épargne en novembre 2000, le jeu concurrentiel demeure faussé en raison de l’hétérogénéité de l’espace européen en matière fiscale et sociale. Ces divergences peuvent, en effet, être utilisées par certains États membres pour pratiquer un double dumping à la fois fiscal et social afin d’attirer les entreprises sur leur sol.

À la frontière des politiques conjoncturelles et structurelles, un Pacte européen pour l’emploi a été adopté en 1999 visant à améliorer la lutte contre le chômage. Ce pacte prévoit les différents points suivants :

L’encadrement des politiques économiques européennes

Pour finaliser le projet euro, les États membres ont dû respecter des critères de convergence qui leur imposent des règles de discipline budgétaire (déficit public contenu sous un plafond de 3 % du PIB et dettes publiques ne devant pas dépasser 60 % du PIB). Avec l’adoption de l’euro, ces critères de convergence sont devenus Pacte de stabilité et de croissance qui contraignait également les États à un devoir d’information annuelle quant à la situation de leurs finances publiques.

Jugé trop contraignant, le Pacte a subi un certain nombre d’aménagement. Ainsi, si la règle du seuil de 3 % a été conservée, pour éviter toutes menaces sur la stabilité des prix et de la monnaie européenne sur le marché des changes, les États membres ont considéré qu’une plus grande souplesse d’application pouvait être envisagée. Les dépenses œuvrant à l’unification de l’Europe et celles consacrées à la recherche et à l’innovation ont notamment fait l’objet d’une tolérance plus grande en cas de dépassement des déficits.

La crise de l’euro en 2009 a provoqué un nouveau durcissement en matière de discipline budgétaire notamment sous l’influence de l’Allemagne qui avait adopté une règle constitutionnelle (un« frein constitutionnel à l’endettement») visant à interdire aux politiques tout déficit budgétaire. Connue sous le nom de« règle d’or», cette mesure permettrait d’éviter toute dérive politicienne ou de mauvaise gestion dans la gouvernance des finances publiques.

La mise en œuvre d’un tel dispositif qui viendrait s’ajouter à l’indépendance de la Banque centrale européenne ne va pas sans poser la question du jeu démocratique et de la limitation de celui-ci. De telles règles ne laissent plus, en effet, beaucoup de marges de manœuvre aux gouvernants quant à la conduite de la politique économique.

Application : Cohésion ou convergence des économies européennes ?

Corrigé :

La construction du marché unique s’est inscrite dans la croyance en une plus grande efficacité des marchés. La libre concurrence dans la zone européenne doit permettre d’accroître la compé­titivité des entreprises et d’apporter une plus grande satisfaction aux consommateurs.

La création d’une zone monétaire doit permettre de rendre plus efficace le fonctionnement des marchés. L’arrivée de l’euro a toutefois nécessité de rechercher une plus grande convergence des économies européennes. Les critères retenus ont été des critères de convergence nominale privilégiant la dimension monétaire. La question reste posée de savoir si marché unique et monnaie unique suffisent à assurer le bon fonctionnement de l’espace économique européen ?

Pour juger de l’efficacité du jeu concurrentiel, il est nécessaire d’analyser le cadre dans lequel il s’exerce. Il s’agit alors de s’intéresser, non plus, à la convergence nominale des économies mais à la cohésion de l’espace européen, en d’autres termes à la convergence réelle des économies. Il apparaît alors que la zone monétaire demeure encore un espace hétérogène.

Sur le plan social et fiscal, de nombreuses divergences entre les pays existent qui peuvent rendre la concurrence déloyale. De même, des différences structurelles importantes, en matière de développement par exemple, subsistent encore aujourd’hui qui font que les économies ne sont pas armées de la même manière pour faire face au jeu concurrentiel.

Cette insuffisance d’homogénéité de l’espace économique européen ne remet pas en cause la construction de l’Union européenne mais constitue, toutefois, un axe à privilégier pour les politiques économiques.