Le budget de l’ État : Recettes et dépenses, déficit et politique budgétaire

Au début du siècle, les dépenses publiques représentaient moins de 10 % des richesses créées. L’économie était donc essentiellement privée. Aujourd’hui, les dépenses budgé­taires représentent à elles seules environ 20 % du PIB (plus de 40 % avec les dépenses sociales). L’influence économique du budget est donc considérable. Il occupe une place importante dans le système de prélèvements obligatoires, les choix budgétaires ne sont pas neutres pour les agents, le déficit budgétaire pèse sur les circuits de financement de l ‘économie, l’annonce des mesures budgétaires modifie les comportements et oriente les choix…

Le budget de l’État est un document qui retrace les recettes et les dépenses de l’État pour une année civile. C’est un acte économique qui met en jeu plus de 300 milliards d’euros chaque année, mais aussi un acte juridique puisqu’il est voté au Parlement sous la forme d’une loi de finances, acte essentiel de la vie démocratique.

En cas de divergence par rapport aux prévisions, la loi de finances initiale peut être modifiée en cours d’exercice par un collectif budgétaire (ou loi de finances rectificative). La procédure parlementaire est longue et lourde. Les députés votent en décembre Je budget préparé au printemps et applicable à partir de janvier suivant.

Le budget de l’État fait l’objet d’analyses contradictoires : déperdition de richesses pour les libéraux qui visent à limiter son ampleur aux strictes dépenses collectives par nature, instrument de politique économique pour les keynésiens qui l ‘utilisent pour orienter l’activité économique.

Recettes et dépenses du budget de l’État

Les recettes du budget de l’État proviennent essentiellement de la fiscalité, c’est­ à dire des impôts payés par les contribuables (environ 90 % de recettes). Mais des recettes non fiscales viennent s’y ajouter (recettes des privatisations, bénéfices des entreprises publiques par exemple). Les recettes fiscales relèvent avant tout de l’imposition indirecte (la TVA représente à elle seule plus de 40 % des recettes de l ‘État).

Les dépenses de l’État peuvent être classées par nature ou par fonction. La répartition par nature fait apparaître la prédominance des dépenses ordinaires (et notamment des rémunérations) sur les dépenses en capital (investissements). La répartition par fonctions montre l’importance des charges communes (pensions, dette publique, dépenses de la présidence, des assemblées …), des dépenses d’éducation et de dé­fense.

Structure des recettes et des dépenses du budget de l’État :

Contrairement aux principes de justice sociale, le système fiscal français est peu progressif. La part de l’impôt sur le revenu, le seul à être progressif, est plus faible en France que dans la plupart des autres pays européens. Par ailleurs, diverses mesures, le quotient familial et les déductions en particulier, favorisent les plus hauts revenus et limitent la progressivité de cet impôt. Le système fiscal français donne en revanche une place importante aux impôts indirects (TVA, TIPP…) qui frappent proportionnellement plus les revenus les plus modestes (puisque leur propension à consommer est plus forte).

Au premier août 2001 , la gestion de l’État a été réformée par la « loi organique relative aux lois de finance » (LOLF) qui est entrée en vigueur par étapes et s’applique depuis le premier janvier 2006 à toute l’administration. Le budget général de l’État est désormais découpé en 34 « missions », 113 « programmes » et 580 « actions ». La « mission » correspond à une grande politique de l’État et concerne un ou plusieurs ministères.

Le « programme » regroupe des moyens au service d’une politique conduite par un ministère. Les « actions » sont des découpages qui permettent d’identifier les moyens et les modes d’action des acteurs d’un programme. Cette réforme doit permettre de rendre plus lisible la politique budgétaire en imposant à l’administration une explication plus approfondie des objectifs visés et des moyens mis en œuvre.

De plus, pour chaque programme engagé, la nomination d’un responsable disposant d’une grande autonomie de gestion a pour but d’accroître les performances de l’action publique tout en facilitant son contrôle par l’élaboration d’indicateurs concrets.

Le déficit budgétaire

Le solde budgétaire est la différence entre toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État. En cas de déficit budgétaire, le financement peut se faire par émission de titres (bons du Trésor) ou par création monétaire. Dans le cadre de la construction européenne, le processus d’introduction de la monnaie unique comporte des contraintes de réduction du déficit et de la dette publics. Toutefois, la crise de 2008 a provoqué une heure importante du déficit public ; celui-ci s’est ainsi élevé, pour l’année 2009 en France, à 7,5 % du PIB.

Le déficit budgétaire peut avoir des effets négatifs sur la croissance :

L’effet d’éviction lié au financement du déficit par l’emprunt doit être relativisé car de nombreux autres facteurs pèsent aujourd’hui sur les taux d’intérêt, en particulier la contrainte de maintenir un taux de change fixe par rapport aux monnaies européennes.

Conséquence la plus néfaste du déficit, la dette publique est susceptible d’avoir un effet cumulatif :

La politique budgétaire

Pour les libéraux, le budget doit se plier à la conjoncture et non être actif. Les recettes et les dépenses doivent suivre la courbe de l’activité économique et non chercher à l’infléchir.

La pensée keynésienne s’oppose à l’orthodoxie budgétaire. Pour Keynes, l’État doit, au contraire des ménages, dépenser plus quand les revenus diminuent et moins quand ils augmentent. Selon lui, en période de ralentissement, l’État doit soutenir l’activité économique par des dépenses supplémentaires destinées à relancer la demande. Mais la régulation joue dans les deux sens et l’État doit réduire ses dépenses quand l’activité reprend et que se manifeste un risque inflationniste ou une tendance au déficit extérieur. Keynes montre que le déficit budgétaire peut être bénéfique à l’activité économique et être financé a posteriori par les recettes fiscales nouvelles issues de l’accroissement de l’activité économique.

La politique budgétaire consiste à utiliser le budget de l’État pour atteindre certains objectifs. Elle peut agir sur les recettes ou sur les dépenses pour relancer ou stabiliser l’activité :

L’ouverture des économies aux échanges internationaux limite l’efficacité de la politique budgétaire. En effet, l’accroissement de revenus qui en résulte risque alors de plus profiter aux entreprises étrangères (augmentation des importations) qu’aux entreprises nationales (contrainte extérieure).

Le multiplicateur keynésien

L’effet positif du budget sur l’activité économique repose sur le mécanisme du multiplicateur développé par Keynes. Selon ce principe, les dépenses de l’État provoquent un accroissement du revenu égal à un multiple de la dépense initiale. En effet, chaque dépense publique engendre une distribution de revenus qui incite les entreprises à produire plus, engendrant ainsi une deuxième vague de revenus… L’effet multiplicateur est d’autant plus important que la propension marginale à consommer est élevée. Le calcul donne :

Coefficient multiplicateur = 1/1-c

(avec c = propension marginale à consommer).

Pour être complet, il faut tenir compte de l’effet inverse provoqué par l’augmentation des impôts et taxes destinés à financer ces dépenses. Le théorème d’Havelmoo montre que l’effet multiplicateur reste positif même si l’intégralité des dépenses nouvelles est financée par l’augmentation des impôts. Il montre donc qu’un budget équilibré n’est pas économiquement neutre.

Application : Le budget de l’État dans les cycles conjoncturels.

Corrigé

• En  » recyclant » plus de 20 % du PIB chaque année, l’influence du budget sur les variations conjoncturelles de l’activité ne peut être négligeable. L’idée même de politique budgétaire repose sur le caractère actif du budget pour orienter l’activité. Le budget est censé amortir les effets du cycle. Mais les contraintes obligent parfois les gouvernements à user du budget dans un sens différent.

• Dans les cycles conjoncturels, le budget peut jouer le rôle d’un stabilisateur automatique. En effet, en période d’expansion, le jeu normal de la fiscalité conduit à  » geler » une partie des revenus générés par l’expansion (rentrées fiscales en hausse), réduisant d’autant l’effet de l’expansion de façon à éviter une  » surchauffe ». À l’inverse, en période de récession, le creusement du déficit provoque une injection de revenus supplémentaires conduisant à réduire l’ampleur du ralentissement. Les dépenses publiques ont donc normalement un effet  » contracyclique » , elles amortissement les variations à la hausse et à la baisse.

• Depuis quelques années, les tentatives de réduction du déficit budgétaire s’opèrent en période de récession. Les impératifs financiers de réduction du déficit et de la dette publique obligent en effet les gouvernements à limiter la progression des dépenses et à accroître les recettes. On fait donc jouer au budget un rôle  » procyclique ‘ » qui contribue à aggraver le ralentissement économique.